支持就业的税收政策如何着力

支持就业的税收政策如何着力

支持就业的税收政策如何着力

就业是关系到社会稳定的关键性问题。2020年的政府工作报告指出，今年要优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务；城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。由于“保居民就业”是2020年“六保”与“六稳”工作的重中之重，因此，作为宏观经济调控最为重要的手段之一，税收政策迫切需要出台相应的针对性实施方案。

就业供给与需求间的失衡

国家统计局数据显示，截至2019年底，我国就业人员总数已达到77471万人，是1978年就业人数的1.93倍。但是，从近年来的发展趋势上看，就业总量一直维持稳定，无显著增加。

以2015~2019年的数据为例，我国就业人员总数保持在77400万~77700万之间，在2017年达到77640万人的峰值，2015年触及77451万人的低谷，最大浮动范围仅为189万人。

净增就业是一个更能反映就业情况变化的指标，指报告期末城镇就业人数与报告期初城镇就业人数之差。从近5年的数据来看，我国净增就业人数呈现急剧下降态势，从峰值的2017年的城镇净增就业人口1034万人锐减至2019年的828万人。

就业总量的稳定与净增就业人数的减少均在一定程度上反映出我国就业与需求之间存在着一定的失衡。为什么经济增长未能带来大量的新增就业机会？

一是自动化与人工智能的发展，一些岗位及行业中初级劳动力被机器设备所替代。尤其在供给侧结构性改革、产业转型升级背景下，落后产能淘汰导致新增下岗失业人员，且当前产能过剩行业主要为劳动密集型企业，产业结构调整的深化将导致大量人员失业，形成结构性失业风险。

二是滞后的劳动力素质提升无法满足快速的产业升级迭代的需求。传统行业中的部分岗位在产业升级中逐渐被淘汰，而原岗位的劳动力由于受教育程度较低、对新岗位的技能学习不足等因素，传统行业出现劳动力转移安置进程缓慢的问题，产生了大量隐性失业工人；另一方面研发密度高、投资集中、创业生存竞争激烈的新兴产业行业对于高专业技能的人才需求旺盛，而这些高技能普遍是通过职业工作经验积累起来的，难以在学校中习得，并且这些技术密集型工作岗位技能专用性一般较强，存在较大人力资本投资风险，进一步抑制了劳动供给方的技能培训积极性。

三是近年来经济的下行抑制了就业岗位的新增。2019年，受国际经贸摩擦的影响，国内经济下行压力加大。2020年又面临着新冠肺炎疫情带来的重大冲击，世界经济衰退趋势已经显现。外向型经济就受到了较大冲击，国际经贸的摩擦以及国际供应链的断裂均导致国际订单减少，没有订单自然就没有生产，没有生产则难以提供就业岗位。但是，我国在更高程度的开放战略背景下，外向型经济的占比越来越大，因此，短期内世界经济下行的压力也会增加我国就业的压力。

第三产业及民营经济就业吸纳潜力较强

面对严峻的就业压力，税收政策要予以支持。首先需要找到的突破口是具体应该更为聚焦哪些行业，从另一个角度去看，则是哪些行业吸纳就业的能力越强，则税收的扶持力度应该越大。

人力资源吸附指数是一个能够反映就业吸纳能力的指标，是指就业人数与产值之间的比例。笔者与研究团队近期的统计发现，2016~2019年间我国产业的人力资源吸附力指数平均值依次排序如下：第一产业的指数最高，为106.3；第三产业次之，为19.29；排序第三的是第二产业，为11.27。

虽然第一产业人力资源吸附力指数最高，但其人力资本的产出效益并非是最高的。从指标上可以看出，其每单位经济增加值所消耗的人力资源达到了106.3，所需消耗的人力资源过大。主要原因在于我国从事农林牧渔业的很大一部分是农民，对于先进技术的应用度较低，生产效率不高，所以导致单位增加值人力耗费很高。

第三产业与第二产业相比呈现出相对“劳动密集”的状态，对就业的吸纳能力更强。第三产业不但每单位经济增加值所耗费的人力资源远低于第一产业，而且每单位经济增加值所吸纳的劳动力多于第二产业，从而使经济增长对就业的拉动能力不断增强。从就业的角度看，第三产业是更能够综合效率与质量的产业，因此，需要加大对第三产业的税收扶持。

另一个角度，从私营与非私营各行业净增就业人数对比看，研究发现私营企业和个体在就业吸纳能力方面表现更为突出。以2018年数据为例，私营企业和个体净增就业合计2430万，尤其是私营企业和个体的批发和零售业，净增就业占比超过50%；城镇非私营单位的净增就业呈现下降状态，其中制造业下降了457.2万。从行业角度看，净增就业贡献的排名从高到低依次是：批发和零售业、租赁和商务服务业、建筑业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业、交通运输、仓储和邮政业，制造业净增贡献最低，为-343.1万。因此，从大类行业角度，批发和零售业、租赁和商务服务业、建筑业对于近年的净增就业吸纳作用较高。

由此可见，如果从政策的精准角度去看，哪些行业及市场主体吸纳就业的能力越强，我们就应该予以进一步扶持，其中第三产业及民营经济值得关注。

支持就业的税收政策针对性有待加强

我国改革开放以来激励就业的税收政策主要分为两种类型：一种是直接的就业激励税收政策，另一种是间接的就业激励税收政策。

在直接的就业激励税收政策上，1978~2008年主要包括对返城知识青年、残疾人、待业人员、企业富余职工和下岗职工、随军家属和军队转业干部以及高校毕业生的税收优惠；2009~2017年主要包括对重点群体创业就业、残疾人、退役士兵、随军家属、军队转业干部的税收优惠以及降低社会保险缴纳负担；2018年至今主要对重点群体创业就业、退役士兵的税收优惠以及降低社会保险缴纳负担。以上税收激励政策的变迁与经济社会的发展相适应，因此随着就业政策的变化，税收优惠的就业人群也发生相应的变化。但是也要看到，目前我国就业税收优惠激励政策与产业、行业及企业的就业贡献之间存在着一定的脱节，仍无法直接切入就业中供给与需求失衡中的痛点，政策的对应性有待进一步改善。

当然，除了直接的就业税收激励政策，一些间接性的就业税收激励也发挥了积极的支持作用。总结改革开放以来我国的间接性就业税收激励政策，主要有以下内容：1978~2008年，主要着力于鼓励非公经济发展、支持第三产业发展、促进外贸发展、改善农民就业环境，以及深化税制改革；2009~2017年，主要着力于继续支持服务业发展、鼓励民间投资，以及扶持小型微利企业发展；2018年至今主要着力于深化增值税改革、小微企业普惠性减税降费、支持创业投资发展，以及建立综合与分类相结合的个人所得税制。

综合以上，可以看到我国自2018年以来的税收优惠政策应该更为切合当前的就业现状，其中小微企业的税收扶持政策和降低社会保险的缴费负担，对于第三产业及民营经济的扶持是更为有效的。通过保住市场主体，从而稳定就业存量、增加就业的增量是很好的政策取向及思路。这与2020年政府工作报告中所提出的方向十分契合，稳定经济的前提是必须要力保市场主体，尤其是第三产业及民营经济的脆弱性导致其面临重大经济风险冲击时可持续性问题严峻，而第三产业及民营经济对就业吸纳的潜力又决定了这是我们稳定就业问题的关键。

教育及人力资本扶持应成为突破口

然而，提供了就业岗位不代表着根本性解决我国现存的就业结构性矛盾，增加了岗位并不一定能够招聘到适应岗位需求的人才，有就业意向的人口也未必能够寻找到合适的就业机会。在劳动力市场均衡的匹配中，数字经济的快速发展、经济全球化的深入、我国新时代高质量的发展，这些均已成为无法逆转的趋势。尤其是2020年新冠肺炎疫情的世界蔓延，导致世界经济的衰退的同时，也带来了行业的重新洗牌，新基建、互联网医疗、在线教育、跨境电子商务异军突起，快速增长。因此，除了稳定市场主体，保障就业存量的同时，我们必须思考如何在这些新兴行业中增加就业机会，使就业的供给能够匹配就业的需求。在此，教育与人力资本应该是重要的突破点。

教育与人力资本之间的关系在于教育是形成人力资本的途径。教育具有双向有利于就业的作用，一是提高了人力资本的素质，二是缓解了当前就业的压力。具体而言，对于教育的税收优惠激励，除了保留现有的对于教育行业的各项税收减免之外，还需要对于个人增加教育投资予以相应的税收激励。目前，我国个人所得税法已经规定了相应的专项附加扣除政策，但是所允许的教育经费扣除金额与目前我国大学生的学费，尤其是研究生学费支出之间存在较大的差距，未来可以考虑予以增加相应的学费扣除金额，或者在就业之后对于以前年度的学费支出予以扣除。此外，世界上有不少国家对于高端人才有相应的税收减免，我国在一些经济试验区或自贸区也有相应的高端人才补贴政策，但是，从激励教育，在根本上解决我国长期的就业结构性矛盾的角度去看，仍需进一步扩大相应的政策覆盖面。

除了教育之外，另一个形成人力资本的途径是培训。尤其是我国在城镇化发展的过程中，大量农村人口就业的转型是关系到我国就业稳定的关键。随着城镇化推进，我国已经呈现出就业人口从第一产业向第三产业迁移的现象。但是，要从根本上消除农村贫困、增加农村人口就业机会、消化城镇化以及产业结构调整中的就业矛盾，仍需着力于解决就业人口的素质提升问题。因此，出台对创业、就业培训和职业技术教育领域的税费优惠政策，逐步建立涉及就业与人力资源开发各个环节的税费优惠政策体系，进而提升我国就业人口整体职业技能素质和水平应该是有效的就业税收激励解决途径。

从2020年政府工作报告可以看到，经济发展的不确定导致政府对于困难的预期是充分的，保住居民就业作为重中之重也是以人为本的精准政策研判。然而，就业问题从世界范围看是经济学中永恒的主题，或许在不同的经济波动周期就业政策的侧重是不同的。但是，在当前的时点，尽可能实现充分就业已经成为世界各国考量政府治理能力的关键。当然，经济的恢复与增长是能够直接创造就业机会的关键，但历史数据也告诉我们，经济增长未必能够带来就业增量的快速增加。因此，从根本上解决未来的就业问题，恐怕质量与结构应该成为我们关注的重点，而税收的扶持应与此紧密契合，以稳定第三产业、中小微企业为基础，以提升教育、人力资本素质为突破，助力我国的就业增长及供需均衡。